導言：作為寫作愛好者，不可錯過為您精心挑選的10篇稅法的本質，它們將為您的寫作提供全新的視角，我們衷心期待您的閱讀，并希望這些內容能為您提供靈感和參考。

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二是要有愛學習的習慣。作為一名稅務部門宣傳員，要養成讀書、看報、上網的習慣，學習掌握法律、法規和宣傳工作知識，特別是要努力學習各種稅務部門業務知識，不斷強化宣傳技能本領，不斷擴充知識層面，做到“博”與“專”并舉，不說“門外話”；要學會審視自己，從媒體上看，上網去查，向同行學，既要看自己寫過的報道、攝錄的視頻，還要學習借鑒他人的；既要看專業的，又要看非專業的，取人之長，補己之短，勤學苦練，方能“下筆如有神”。

三是要有重事實的原則。稅務部門宣傳報道是客觀事物的真實反映。稅務部門宣傳員手中的筆，是一支很有分量的筆，始終堅持實事求是的原則，不主觀臆造，不唯書、不唯上、只唯實。只有遵循稅務部門和新聞工作者的職業道德要求，恪守新聞真實性，一切從實際出發，深入廣大群眾和基層一線，獲得大量豐富的新聞線索和素材，報道的作品才能寫得令人信服，才能堂堂正正地擔負起自己的責任。

四是要有干工作的熱情。作為一名稅務部門宣傳員，要熱愛宣傳事業，干一行、愛一行、鉆一行、精一行，不隨俗，不氣餒，力求在平凡的崗位上干出不平凡的業績；要虛心向業內外人士求教，增強自身危機感和緊迫感，力爭當一名行行通的“雜家”；要珍惜宣傳這個崗位，投入真正的感情，撲下身子，親歷稅務部門工作中的艱辛和曲折，把工作當作樂趣，把一些不平和、不愉快的事扔掉。

五是要有廣溝通的渠道。作為一名稅務部門宣傳員，要具備廣泛溝通聯系的渠道，放下架子，勤跑多看，堅持貼近實際、貼近生活、貼近群眾、貼近基層，與納稅人、廣大稅干尤其是基層一線的稅干交朋友，大力拓寬信息、資料搜集渠道，變被動應付為主動宣傳，這樣采寫、攝錄出來的作品也就能比較吻合基層干群的心聲。同時，要從大處著眼、細處著手，善于與新聞媒體打交道、交朋友，采取“走出去，請進來”的方式，保持發展與媒體良好的關系，取得媒體記者的大力支持和配合，共同搞好稅務部門宣傳工作。

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Abstract: water conservancy project cost control to practise economy, comprehensive control, target control and dynamic control based on the principle of scientific methods to identify, project management, project. Effective measures to reduce the cost of management, cost management of construction project and other related costs, maximize the benefits.

Keywords: water conservancy project; cost control; measures

中圖分類號：TV212 文獻標識碼：A文章編號：

水利工程是事關國家經濟發展和社會民生的重要工程，它不管大小，都需要進行嚴格，科學地管理。特別是成本管理，在工程的建設中顯得尤其重要。只有開展有效的成本控制，對施工過程發生的人力資源消耗。物質資源消耗和費用開支等各個方面進行監督和控制，糾正偏差，減少浪費，把各項費用控制在計劃成本的范圍之內，工程項目才能在有限的資金范圍內完成施工任務，并實現效益的最大化堅持成本控制原則，提高成本管理的針對性、有效性成本是指生產活動中所使用的生產要素的價格，也稱生產費用。對于水利工程來說，成本管理貫穿于工程項目的全過程，包括中標簽約前期準備、現場施工和最后的竣工驗收，其中的每一個環節都離不開成本的控制和管理。而就成本管理的整個程序和內容來說，一般包括成本核算、成本預測、成本控制、成本分析等，其中最重要的就是成本控制。

工程項目中的成本控制就是在施工過程中對資源的投入，施工過程及成果進行檢查、監督，采取有效措施，保證有效成本，控制和減少無效成本，確保成本目標的實現。對一項具體的工程項目而言，成本控制的對象是工程項目，主體是人的各項管理活動，包括施工過程中項目的生產設計、組織協調、成本預算等具體工作，控制的目的在于統籌安排，規范運作，合理使用人力、物力和財力，以降低成本，增加效益。在具體的成本控制中，必須堅持厲行節約、全面控制、目標控制和動態控制的原則。著眼于成本的事前監督、過程控制，在實施過程中要經常檢查管理過程是否出現偏差，從優化施工方案、提高管理水平入手達到降低成本的目的。應充分調動每個班組和每一個員工的工作積極性，全面樹立、全員參與、全員控制、的觀念，在每一個過程里，每一處細節中做到處處講成本，事事講成本、特別是施工過程中，要按照設計標準和施工要求組織施工、要把現有的資源充分地利用起來，能節省就節省，該節約就節約，在保證施工質量的前提下，著力減少施工過程中的各項成本支出。

在水利工程項目中，施工過程復雜，對于成本管理，要有針對性，善于抓重點。因為，在施工的具體過程中，成本的支出是不一樣的，有的成本高，有的成本低，而且，有的容易控制，有的不容易控制。在這種情況下，工程管理人員就要抓住、成本高、成本控制難度大的重點，客觀分析成本高的影響因素有哪些，主要的控制點在哪里。掌握了這些情況后，認真研究應對措施并抓好落實，就可以減少工程返工費和工程移交階段，對于，成本控制難度大的問題，也要做深入的分析，難度大的原因是什么？是人的因素還是物的因素，是管理不到位還是客觀原因造成的。通過分析，就能夠找準問題點，那么，處理起來就有針對性，實施起來就會有效果。

1 圍繞成本控制的過程和目標，健全和完善管理制度

（1）落實管理責任，明確管理目標。工程項目都有工程負責人，從工程管理的規范和要求來說，工程負責人既是項目施工的組織者，也是成本控制的第一責任人。作為組織者和第一責任人，肩負著項目施工的質量、安全、成本、效益的重任，因此，必須全面地履行管理職責，明確管理目標，落實管理責任。在實際的管理過程中，工程項目的組織者和第一責任人要善于把目標和責任進行分解，通過層級管理模式，分解指標，落實責任，把基層各部門人員的積極性充分調動起來，支持和鼓勵基層部門開展工作。

（2）健全成本管理制度。在明確責任的前提下，要健全和完善成本管理責任制。在項目施工過程中，通過責任制的明確和考核，就可以有效地控制施工費用防止浪費，減少損失、而且，能夠調動起各部門和相關責任人參與工程建設，進行成本控制的積極性。目標的責任要全面，既要有工作責任，更要有成本責任；做到責、權、利相結合，對責任部門（人）的業績進行檢查和考評，并同其工資，獎金掛鉤，做到獎罰分明。

（3）貫徹成本觀念，樹立全員成本意識。不管是落實管理責任還是健全管理制度，都需要有人的具體行為作保證，需要各個層次、各個方面的統一行動。因此，必須在全系統。整體項目施工過程中全面貫徹成本觀念，讓全體員工樹立起厲行節約，減少浪費的成本思想。因為，成本控制不是孤立的職能，不只是項目管理人的責任，也不是核算責任人的任務，而是需要全體員工共同參與、共同努力去完成的任務。

2 認真組織好施工過程中的成本管理

（1）落實組織措施、建立和完善施工設計，組織施工預算，制定施工計劃、科學安排施工順序合理安排進度計劃，組織均衡生產，科學配置資源，避免由于資源配置過大，造成勞動力。施工機械設備、工程材料等資源的浪費。因此，要節約生產成本，提高經濟效益，必須保證施工計劃的嚴密性、科學性，使各項生產資源得到合理配置。

（2）加強成本管理，在工作中提高全體成員對成本管理的認識，培養成本觀念，增強成本意識，變少數人的成本管理為全員參與的過程管理。在不斷完善約束與激勵機制的基礎上，加強日常的檢查考核，通過成本指標的分解和考核，使各個部門、全體成員都積極參與到成本控制的具體活動中，保證實際的效果。

（3）做好好材料的成本控制工作工程材料是構成項目成本的主要因素，其價格的高低對生產成本的影響很大，因此，加強物資管理對節約成本顯得非常重要。在具體操作上，要根據確定的計劃進行采購，減少資金的占用量。在采購過程中，要貨比三家，在保證質量的前提下，選擇最低報價。選擇供應渠道時，直接與生產廠家聯系，可以節約運輸費用和其他不必要的費用。

（4）機械使用費是構成工程成本的第二大因素。因此，必須加強工程項目機械項目的使用和管理。按照計劃要求配備施工設備，分期分批進場、不再使用的設備要及時退租，以減少設備的租賃費用。特別要重視加強設備日常的維護保養，嚴禁帶病作業，提高設備的完好率。

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具體步驟如下：

準備食材：三個雞蛋，一個白蘿卜，鰹魚粉，味醂，生抽，白糖；將蘿卜切段去皮磨成泥；用手指捏去蘿卜泥的水份；盛盤后放少許蔥花；打3個雞蛋，放入1小勺鰹魚粉，1大勺味醂，2大勺冷開水，大半勺生抽，1小勺白糖，將蛋液與調味料混合打勻；在鍋中刷上薄油；在鍋中刷上薄油，倒入三分之二的蛋液；待蛋液半凝固時，從頂端將雞蛋卷起；將雞蛋卷至鍋的一邊；再倒入三分之一蛋液，盡量讓部分蛋液流至剛卷好的蛋卷底部，利于雞蛋充分連接；同樣待蛋液半凝固后卷起；將做好的雞蛋卷放在塑形容器上；輕輕卷起竹簾塑形；將塑好形的雞蛋卷切成1厘米到1、5厘米的的小塊，盛盤即可，享用時可在蘿卜泥上淋少許生抽，將雞蛋卷蘸著蘿卜泥吃更為美味。

（來源：文章屋網 ）

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一、建筑項目成本控制的概念和分類

1、建筑項目成本控制的概念

建筑項目成本控制是指項目在施工過程中，對影響建筑項目成本的各種因素加強管理，并采取各種有效的措施，將施工中實際發生的各種消耗和支出嚴格控制在成本計劃范圍內，隨時揭示并及時反饋，嚴格審查各項費用是否符合標準、計算實際成本和計劃成本之間的差異并分析，消除施工中的損失浪費現象，發現和總結經驗。通過成本控制，使之最終實現甚至超過預期的成本目標。在市場經濟中，成本的控制不僅在于項目的控制中，而且在整個項目管理以至于整個建筑工程管理中都有著重要的地位，企業盈利通常是通過項目的經濟效益即項目的最大化和成本的最小化來實現的，對于建筑企業單位，在確定了合同價格后，它的經濟目標就完全通過成本來控制了。由此可見，在實際施工中，若忽視成本控制，將成本處于失控狀態，只有工程結束后，才知道實際成本支出，這時已無法對損失進行彌補。因此，建筑項目的成本控制是非常重要的。

2、建筑項目成本的分類

按成本的核算方法，可將成本劃分為下列幾類：（1）預算成本。指根據施工圖計算的工程和預算單價確定的工程預算成本，反映了為完成工程項目建筑安裝任務所需的直接費用和間接費用。（2）實際成本。指項目在施工生產過程中實際發生的并按一定的成本核算對象和成本項目歸集的生產費用支出的總和。（3）目標成本。是指按企業的施工預算確定的目標成本，這一目標成本是在項目經理領導下組織施工、充分挖掘潛力、采取有效的技術組織措施和加強管理經濟核算的基礎上，預先確定的工程項目的成本目標。

二、建筑工程項目成本控制存在問題分析

1、從成本控制意識角度分析

從意識角度來看，建筑工程的一些項目管理機構和管理人員缺乏成本控制的意識。由于建筑工程推行項目法施工，各工程項目分散于不同的施工區域，企業管理層屬于利潤中心而不是成本中心，無法對工程成本施加影響。對于項目而言，由于受工期和超期罰款等合同條款的約束，在保證工程生產方面易于達成共識，對工期成本及項目盈虧卻無暇顧及。工期成本是指為實現工期目標或合同工期而采取相應措施所發生的一切費用，工期目標是工程項目管理三大主要目標之一，建筑企業能否實現合同工期是取得信譽的重要條件，工程項目都有其特定的工期要求，保證工期往往會引起成本的變化，盲目地趕工期要進度，就會造成工程成本的額外增加，效益向生產低頭的典型表現。

2、從成本控制機制角度分析

從控制機制角度來看，很多建筑工程的成本控制缺乏責權利統一的機制。比如說，很多建筑企業的項目經理往往認為自己的主要任務是保質、保量、按期完成施工任務，最關心的問題是工程資金能否到位；而企業的技術人員認為自己的主要任務是解決施工難題，搞好工程質量，確保順利移交；建筑工人最為關心的問題是工資能否保證，獎金能發多少。提起成本控制，一些人會自然而然地認為這是一個會計方面的概念，是財務部門的事情，與自己所從事的工作風馬牛不相及，財務部門雖然對成本控制理解較深，但其責任似乎也只停留在日常的成本核算上，況且自己也僅僅是一個項目部的職能部門，沒有權利指揮管理其他各部門。

3、從成本控制手段角度分析

從控制的手段來看，我國經過幾十年的成本管理與實踐的探索，從理論上形成了一套關于成本預測、決策、核算、控制、監督、分析、考核的管理法體系。但是，建筑企業在運用這些方法以進行成本管理的時候，還存在著諸如事前成本管理與事中管理的嚴重脫節等問題，建筑企業缺乏行之有效的成本管理方法。目前，很多建筑企業的成本管理仍處于手工操作階段，離電子化、現代化要求相距甚遠，隨著影響建筑項目成本升降因素的不斷增加，迫切需要通過程序化、電算化手段進行成本管理，實施建筑項目成本控制，必須對大量的數據進行計算、分析，但是，計算機應用在施工企業以及在建筑項目成本管理方面尚不普及，這便使得成本計算與分析仍然停留于手工階段。

三、加強建筑工程項目成本控制的對策建議

1、制定科學的施工計劃

制定科學的施工組織設計是加強建筑工程項目成本控制的第一步。企業應該按照自己的企業資源和能力，制訂科學的施工方案，施工組織設計主要包括：施工工藝的確定、施工機械器具的選擇、施工順序的安排、流水施工的組織，施工組織設計科學與否則工期、施工成本也會不同，因此，認真編寫施工組織設計是降低成本的關鍵。施工組織設計應該同時具有先進性和可行性，如果只先進不可行，不能在施工中發揮有效的指導作用，就不是最佳施工組織設計。在施工組織設計的制定過程中，要盡量實現技術與經濟相結合，以先進的技術措施取得相應的經濟效益。比如某建筑企業的某框架工程中，建筑項目部將所有鋼筋混凝土柱子中的鋼筋連接由單面搭接焊改為電渣壓力對焊，僅此一項措施就解決鋼筋用料近50噸，共節約鋼材20萬元，而普通焊接改為電渣壓力焊只增加幾萬元的成本。

2、實施機械租賃

工程機械設備的租賃業在我國出現的時間還不長，但其對減少建筑工程固定資產投資負擔起到了很大的作用，對某一工程項目來說，大多數情況下工程機械設備都是短期使用，如果由建筑企業自己購買并保養、維修，則會是很大的成本負擔。采用大中型機械設備租賃可以對工程項目帶來以下好處：減少機械設備的投入和固定資產的占用，有利于資金的合理分配；租賃公司對機械設備集中管理，配備專業人員負責及時維修保養，機械的技術狀況可得到保證，可以在工程施工過程中充分發揮機械設備的性能；有利于設備革新，由于考慮成本問題，單個企業一般不會及時對大中型機械設備進行更新換代，造成工程項目中使用的機械設備故障率很高，大大影響了工程施工進展情況，同時也會影響整體計劃工期，而專業的租賃公司為了提高市場競爭力會時刻關注建筑機械設備市場，及時用先進的機械設備進行更新，客觀上也提高了工程項目本身的機械化施工水平。

3、加強對零星分包的成本控制

在項目建設過程中，建筑工程不可避免地會發生工程分包，工程分包最多的是土建安裝工程，分包工程通常是以分包合同的形式確立，但不要認為有了經濟合同就可以放棄這部分工程的成本控制，特別是對一些零星分包的工程。比如，項目經理部以實物工程量和勞動定額為依據分包的工程，在實際施工中，由于用戶需要等原因，往往會發生工程施工工藝變更，使工程數量和勞動定額與勞務合同互有出入，需要按實調整承包金額。對于上述變更事項，一定要強調事先的技術簽證，嚴格控制合同金額的增加；同時，還要根據勞務費用增加的內容，及時辦理增減帳，以便通過工程款結算，從甲方那里取得補償。另外，對于臨時用工的數量和費用，可以采取以下方法：一是對工作量比較大的任務，通過領導、技術人員和生產骨干共同討論確定臨時用工定額，使臨時用工的數量控制在定額的范圍以內；二是按定額用工的一定比例由施工隊包干，并在分包合同中明確規定。

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(一)單一指標法

最常用的單一指標法是用城市人口比重對一個地區的城市化水平進行衡量，也有學者用其他的單一指標來測度城市化水平，如：使用非農業人口指標、城市用地指標、就業結構指標等。用單一指標法來測度城市化水平的主要優點是其表述意義最強，便于進行國際比較，但其缺點也很明顯。一是不能反映城市化的本質。城市化的直接動因是工業化，城市化的過程是一個國家和地區工業化的過程，也是一個國家結構轉換、經濟增長和社會發展的過程，用單一指標來測度城市化水平極易引起政策上的誤導。二是數據的可靠性差。如用城市人口比率法時，由于普查中城鎮人口定義的變化和城鎮設置標準的變動等原因，城市人口數據存在著嚴重的不一致。

(二)綜合指標法

綜合測度方法大體上可分為兩類：一是把城市化作為一個“點”的概念進行城市化水平的測度。用城市經濟實力、經濟增長質量等三到五個一級指標及人均GDP、人口城市化率等多個二級指標作為評價城市化水平的指標體系，用因子分析法確定指標權重和綜合城市化水平得分。二是把城市化作為一個區域經濟的概念進行評價，直接使用人均GDP等多項指標作為測度城市化水平的指標體系，用德爾菲法確定指標的權重體系，取發達國家在某一經濟發展階段上的相應數據作為目標值，在計算出本地區的城市化水平后。再與目標值進行比較，以判斷該地區的城市化水平。綜合測度方法的不足主要是：

1，混淆了城市化水平與城市現代化水平兩個概念。城市化是一個區域經濟的概念，它是指隨著一國或一個地區工業化的發展，生產要素首先在某些空間集聚，而后又向周圍的地區擴散，從而經濟社會不斷進步，城鄉差距不斷縮小，人民生活不斷改善的過程。而城市現代化則是指城市的經濟社會、文化及生活方式等由傳統社會向現代社會發展的歷史轉變過程，其主要表現是，在城市的生產、生活、社會活動以及生態環境、公用文化設施等各項建設中，廣泛應用現代科學技術成果，從而使城市經濟、社會、生態和諧全面地發展。也就是說，城市化是整個國家或整個區域的城市化，而不是城市的城市化，因而在衡量城市化水平時，評價指標不能局限在城市的范圍內，而應當擴大到整個城市地區。

2，缺失了反映城市化過程中城鄉二元結構轉換的指標。城市化具有階段性的規律，英國學者范登堡將城市化進程劃分為三個階段：第一階段是典型的城市化階段。工業化迅猛發展，城市數量增加迅速，社會經濟活動明顯向城市集中。第二階段是城市性質的擴散階段。城市的經濟活動和性質向城市郊區和農村延伸，重點是城市質量的提高。第三階段是指居民和廠商離開市中心，選擇自然性質充分的地區居住和生活，從而使市中心衰敗下去的一種趨勢。伴隨著城市化三個階段的是城鄉居民收入差距的“倒U型曲線”規律，即城鄉收入差距在城市化的第一階段逐漸擴大，第二階段又逐漸縮小，第三階段基本上實現收入及生活方式的城鄉一體化。因而缺失反映城鄉差距的城市化水平測度指標體系不是完整的指標體系。

3，存在著一些統計上的困難和計算上的不嚴謹。主要表現在：一些指標只有通過特定的調查才能獲得，使得數據的獲得困難，不便于進行國際間或地區間的比較：主觀確定評價指標的權重體系和城市化水平的目標值，使得對城市化水平的測度失去了客觀性，如果是主觀評價而不是用因子分析法進行的客觀評價，則各指標之間很可能存在較強的相關性，使得對城市化水平的測度結果失真。

二、基于城市化本質的城市化水平測度方法

(一)城市化的本質

法國經濟學家佩魯(F.Perroux)認為，區域經濟增長是一種非均衡增長，它首先體現為區域內若干個發展極的增長，通過這些“極”的發展可以帶動整個區域的經濟增長，這些“極”就是城市。“增長極”理論認為，城市聚集體是區域發展中的增長極，這些增長極的存在，一方面可以對本地區的資源要素有很強的極化作用，吸引著該地區資金、技術和勞動力向“極”流動；同時，這些城市又具有很強的擴散作用，它們能將自身的商品、技術、資金向周邊地區釋放。這種極化作用和擴散作用，被認為是城市所具備的兩種基本功能。由于城市的這兩種作用是并行不悖的，極化和擴散的結果是城市和整個區域的經濟發展。正因為如此，有學者將城市化的本質概括為以下五個方面：

1．城市化是城市人口比重不斷提高的過程：

2．城市化是產業結構轉變的過程：

3．城市化是居民收入水平不斷提高的過程：

4．城市化是一個城市文明不斷發展并向廣大農村滲透和傳播的過程：

5．城市化是人的整體素質不斷提高的過程。

因而，對城市化水平的測度應該也必須從以上五個方面著手。

(二)基于城市化本質的城市化水平測度方法

1．確定測度方法的思路，從城市化的本質上看，城市化是工業化的結果，是一個區域經濟的概念。城市化是一個過程。但城市化水平是城市化進程中某一個時點上的結果。在上述五條城市化的本質中，由于第五條和第三條都可以看作是經濟社會發展的結果，因而，在度量城市化水平時。可以遵循這樣的思路來建立城市化水平測度的指標體系，即：有多少人住在城市?城里的人生活得怎么樣?城鄉二元結構在多大程度上得到了改善?城市化在何種程度上推進了區域經濟社會的發展?也就是說，城市化水平作為被解釋變量可以由人口集聚、城市生活質量、城鄉差異和區域經濟社會發展四個一級變量來解釋。

2．二級變量的選取。二級變量的選取應同時兼顧數據的易獲得性和能較好地反應城市化的本質這兩個原則，可以用城市人口比率(X1)代表人口集聚；以城鎮居民人均可支配收入(X2)、城鎮居民人均消費性支出(X3)、城鎮居民人均住宅面積(X4)、城市用水普及率(X5)、城市燃氣普及率(X6)，每萬人擁有公共汽車數(X7)、人均道路面積(X8)、人均公共綠地面積(X9)、污水處理率(X10)來代表城市生活質量；以鄉城人均可支配收入差距(X11)和鄉城人均消費性支出差距(X12)來代表城鄉差異；區域人均GDP(X13)、非農產業的產值比重(X14)代表區域經濟社會發展水平。

3．用因子分析法進行綜合測度。由于上述14個變量并不一定是獨立的，同時為了克服確定指標權重和目標值時主觀因素的影響，因而應使用因子分析法對城市化水平進行測度。在分析時，數據應進行標準化處理，以消除數據在量綱上的差異；如果對一個區域一定歷史階段的城市化水平進行縱向比較研究，則人均GDP等應使用指數值，以消除價格變動因素的影響：如果進行國

際比較研究，則應當按購買力平價對數值進行換算，以確保數據的可靠性。

三、檢驗：對全國部分地區城市化水平的測度

我們以2004年的數據為基礎，對各省區的城市化水平進行測度以檢驗測度方法的有效性。由于部分省區的城市人口比率數據缺失，我們選取了24個省區的14個變量(數據表略)，數據大部分來自于2004年中國統計年鑒，其中的城市人口比率數據來源于各省區2004年統計年鑒或國民經濟和社會發展統計公報，鄉城人均可支配收入差距和鄉城人均消費性支出差距則由2004年中國統計年鑒上的數據計算所得。

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中圖分類號：F234.2 文獻標識碼：A 文章編號：1004-5937（2014）34-0032-06

降低成本永遠是企業經營的主題，成本管理是企業經營管控的主要內容。如何合理管理成本費用、滿足客戶的需求、賺取最大利潤，是企業戰略的宗旨。下面結合某煉化企業水務成本管理工作，探討基于價值鏈的水務成本管理方法的應用。

一、背景

（一）水務板塊經營現狀

某煉化企業劃分為上市部分和非上市部分。非上市部分的水務運行部主要包括兩套新鮮水裝置、三套循環水裝置、一套煉油污水處理裝置和兩套中水回用水裝置。上市部分和非上市部分同屬中國石化集團內部價值鏈的組成部分。通過雙方簽訂的關聯交易協議，非上市部分向上市部分供應新鮮水、循環水、污水回用水，作為上市部分的動力成本;同時處理上市部分煉油化工裝置生產排放的含油及含鹽污水，形成其排污費用。上市部分為非上市部分提供生產水產品所需的電力、輔助材料（代購，收取1%管理費）等生產資料，兩者形成緊密聯系的關聯體。以下對非上市部分簡稱為“企業”。水務板塊生產流程簡圖如圖1所示。

（二）水務板塊成本要素及管控方法

根據中國石化集團資本運營部下達的《關于進一步規范水務專業成本核算有關事項的通知》要求，對中國石化所屬企業水務成本核算進行了規范，以保證水務報表數據的準確性、可比性。

1.核算對象及成本要素

水務成本核算的產品對象包括新鮮水、循環水、污水處理以及回用水。

水務成本核算要素：原材料、輔助材料、動力、直接職工薪酬、制造費用等。

原材料指新鮮水生產向政府繳納的水資源費，以及生產循環水等耗用的新鮮水、回用水等水產品;輔助材料指水產品生產處理過程中耗用的各種藥劑、酸堿等材料，以及污水處理耗用的新鮮水等水產品;動力指生產過程中直接耗用的電、汽、風等;直接職工薪酬指直接從事生產人員的薪酬;制造費用指生產部門為組織和管理生產所發生的各項間接生產費用。

2.核算方式

設立新鮮水、循化水、污水處理、中水等產品為成本中心，按照成本中心、科目兩個維度歸集水務產品成本。原材料、輔助材料、動力費用、直接職工薪酬按照服務對象計入成本中心;制造費用按照歸集到各種水產品中直接成本（包括直接材料、直接職工薪酬、其他直接支出）的比例進行分攤。

3.成本管控方式

主要采取以預算指標控制成本費用發生的合理性和有效性。目前企業一般采用靜態預算方法編制營運總預算。靜態預算是企業根據一定標準的目標產出所制定的預算。根據靜態預算與實際結果對比，分析差異原因，對生產經營提出改進意見，以達到改善運營的目的。

二、傳統成本管理方法存在的主要缺陷

（一）成本控制僅局限于生產成本范疇

傳統的成本管理只注重對生產環節耗費的控制。對企業來說，資本都是有限的資源。基于這一事實，每個企業都必須仔細評估投資成本。在企業經營過程中會進行兩種類型的投資：流動投資和資本投資。流動投資是在費用發生的當期即可結轉沖銷，例如原材料采購、職工薪酬、動力費用等成本;資本投資是現金流出為當期，但有預期的未來收益，資本投資攤銷在未來收益期內。所以，一旦資本投資失誤將造成低效抑或無效的資產產生，給企業造成巨大的資源浪費，增加企業運營成本。例如水務運行部在2011―2013年分別更新26項資產，原值185萬元，2014年因油品質量升級需要進行拆除，造成了資源浪費。

（二）注重“顯性”成本，忽視“隱性”成本

傳統成本管理只重視顯性成本動因，如原材料、動力費用、職工薪酬等，卻忽視了企業內部生產流程的整合等帶來的隱性成本。這部分隱性成本會持續很長一段時間才能顯現，且一旦形成就無法改變或如改變需要企業投入更多的成本。例如煉油裝置為達到節水減排的指標，降低循環水的流速，減少循環水的使用量，這一操作的負面效應是，由于流速減慢，換熱器管壁會形成淤泥沉積，造成垢下腐蝕，嚴重者腐蝕穿孔，出現物料泄露，若未及時采取措施進行切換，會造成整個循環水體的污染。這時需要采取兩種方式進行處理，一是立即將被污染的循環水置換，補充進中水或新鮮水;二是加大投藥量，降低循環水淤泥的沉積。不科學的節水操作會生成三項隱性成本，輔助材料成本;補充新鮮水或中水的成本;煉油裝置會發生換熱器維修費用或換熱器更新投入。例如，水務運行部換熱器因各種原因發生泄露，循環水裝置增加殺菌劑氯酸鈉和氯餅的投加，2012年發生費用262萬元、2013年發生費用268萬元、2014年1―4月發生費用124萬元。

（三）預算指標的下達未能與設備運行周期契合

設備在使用年限內因為磨損而使用效率不斷下降，這就需要進行大修，兩次大修之間的周期為設備運行周期。傳統的預算指標下達一般采用靜態預算方法，未考慮設備運行周期這一因素。如在設備運行周期的前期，由于設備大修剛結束，對使用循環水降溫的常減壓等裝置來說，換熱器得到清洗，循環水流速加快，在循環水用量少的情況下，換熱效果好，循環水裝置可以執行“冬季節能、夏季保運”的方式運行;在設備運行周期的后期，由于淤泥在換熱器中的沉淀，一方面影響循環水的流速，另一方面降低換熱效果，為達到降溫要求，常減壓等裝置必需增加循環水的使用量，循環水裝置被要求在冬季增開風機不斷降低水溫，同時為保證水質，還必須加大殺菌劑的投放。設備運行周期的后期與前期相比，對于煉油裝置增加了循環水使用量，對于循環水裝置增加了風機的耗電量和殺菌劑的用量，增加了生產成本。但預算指標在下達時，并未考慮這一周期性因素。

（四）不能有效利用彈性預算進行績效分析

目前，成本管控的重要手段是依據靜態預算對生產過程進行監控反饋，對實際成本與預算指標之間的差異進行分析、考核評價。這種方式著重于事后的控制。控制的結果在一定程度上可以達到降低成本的目的，但不能揭示不增值的成本動因。靜態預算分析方法沒有考慮未來的變數，無法正確反映未來出現的改變，無法適應企業在商業經營環境中的變動情況，也無法對業績進行深入和準確的分析。彈性預算可以改變這種狀況。

三、基于價值鏈作業成本管理方法簡介

（一）基于價值鏈作業成本管理方法

1985年，哈佛商學院邁克爾?波特教授在其所著《競爭優勢》一書中首次提出價值鏈的概念，把企業內外價值增加的活動分為基本活動和支持性活動。企業參與的價值活動，并不是每個環節都創造價值，實際上只有某些特定的價值活動才真正創造價值，這些真正創造價值的經營活動，就是價值鏈上的“戰略環節”。企業的競爭優勢，實際上就是在價值鏈某些特定的戰略環節上的優勢。運用價值鏈的分析方法來確定核心競爭力，就是要求企業密切關注組織的資源狀態，要求企業特別關注和培養在價值鏈的關鍵環節上獲得重要的核心競爭力，以形成和鞏固企業在行業內的競爭優勢。

作業成本法是基于作業活動的成本管理。作業成本法基于作業消耗資源這一假設將成本分派給產品。根據作業活動耗用資源的情況，將資源耗費分配給作業;再依照成本對象消耗作業的情況，把作業成本分配給產品。

基于價值鏈的作業成本管理是指對企業生產作業全過程進行分析，識別增值作業，消除不增值作業，運用先進的信息系統，分析成本動因，保持企業核心競爭力。

（二）實施要點

1.樹立基于價值鏈作業成本管理理念

成本管理理念在很大程度上決定了一個企業成本控制的成果。狹隘的成本控制理念必將限制管理者的眼光和管理重點。基于價值鏈的作業成本管理理念融合了價值鏈和作業成本控制，可以降低價值鏈戰略環節的成本，提高企業長期競爭優勢（楊安，2009）。企業基于價值鏈的作業成本管理不僅包括內部價值鏈的管理，也包括外部價值鏈的管控。本文討論的價值鏈主要是指水務運行部內部價值鏈。要對水務成本進行管理控制，可以結合水務運行部的生產過程（如圖1），確定可以增值的作業流程圖，根據成本信息對具體作業成本進行分析，并采取措施控制資源的消耗。

2.注重所有資源消耗的管控原則

資源消耗是指企業在價值鏈上各作業單元所耗費的資源，如原材料、直接薪酬、輔助材料、動力費用和制造費用等。各作業資源消耗要相互銜接，單獨減少任何一個作業的耗費都無法達到整條價值鏈最優效應。如對污水處理裝置來說，若一味關注輔助材料的單價，有可能會影響浮選作業單元的除油率、生化作業單元的污泥性能以及三渣的脫水效果，最終影響水質指標的達標。外排污水化學需氧量（COD）指標不斷下降是符合國家環保要求的，但是在目前的生產工藝下，COD指標的下降是有極限的，外排水中因過度投加輔助材料，輔助材料化學反應后的殘留物同樣會影響COD指標。因此外排污水COD指標與動力費用、輔助材料的消耗、設備的使用等因素要協同考慮，尋求資源最經濟的投入點。

3.保證價值鏈時間資源投入的準確性

時間資源是基于一系列作業活動的時間鏈，是價值創造活動中所固有的。如企業的設備更新投資、維護維修投入、產品生產直至產品銷售都需要投入時間，時間資源是企業最重要的投入。基于對價值鏈上各作業的時間投入進行分析，可以避免在價值增值環節投入時間不足造成的損失以及在不增值環節投入時間過多造成的資源浪費。

4.根據彈性預算指標進行成本管理

彈性預算要根據實際產出水平進行編制，但是它不會改變單價、單位成本以及其他與產量無關的成本項目。采用彈性預算方法編制預算指標可以保證成本預算指標與設備運行周期實際消耗相符，并對實際運行成本進行有效控制。例如，水務板塊中的生產裝置，可以使用作業成本法采集設備不同運行周期的實際操作數據，按照彈性預算的方法編制不同周期一定的實際產出量應該發生的生產成本預算數，并與同期實際發生的成本進行對比、分析。企業管理層可以根據差異形成的原因，查找價值鏈上不增值因素的存在環節，剔除不增值活動，減少資源消耗。

四、水務板塊基于價值鏈作業成本法實施案例

2011年中商情報網統計資料表明，石油石化加工、煉焦和核燃料加工業是污水處理費用占利潤總額比例最高的行業，達12%①。污水處理作業成本的高低直接影響煉化企業利潤總額，能否有效控制污水處理成本是企業保持戰略優勢的關鍵，對污水處理作業成本進行分析、控制，有利于保持企業在行業內的競爭優勢。為此，筆者挑選水務價值鏈中的污水處理環節作為作業成本法實施的對象。

（一）確定污水處理裝置作業環節流程圖

污水處理裝置作業主要消耗電、新鮮水、壓縮風、蒸汽、輔助材料等資源。根據資源作業最終產品的成本消耗過程，將污水處理過程按照作業進行了細分，作業流程如圖2所示。

（二）了解作業成本要素確定關鍵管控點

經過對有關公司污水處理運行成本資料進行分析可以知道，污水處理成本主要包括能源消耗、藥劑消耗、維修費用、大修費用、人員費用等（詳見表1）。在保證企業可持續發展的基礎上，能源消耗和藥劑消耗是污水處理成本的重要組成部分，在滿足工藝運行前提條件下，應加以重點控制。當然水費、管理費等也是企業運行成本的組成部分，必須盡量減少其支出。

根據污水處理工作流程和生產特性，必須安排不同班組，保證污水處理系統24小時不停運轉，因此污水處理成本一般集中在一線班組，污水處理班組管理水平的高低直接反映出企業管理水平，班組作業成本控制結果基本可以直觀反映單位污水處理成本和水產品質量。

（三）編制班組《各作業單元資源消耗臺賬》

每個班組按照作業單元設備運行時間及功率計算耗電量，填報《作業耗電量核算表》。對于新鮮水、壓縮風、輔助材料的耗用，班組按照實際耗用量進行統計，每班組在工作日結束后生成《各作業單元資源消耗臺賬》。表2所示的是2014年3月21日運行3班白班工作日編制的《各作業單元資源消耗臺賬》。

按照4個班組輪換2個班次的運行規律，水務運行部每8個工作日向財務部上報《各作業單元資源消耗臺賬》發生數，由財務部匯總每月累計《各作業單元資源消耗臺賬》。

通過《作業耗電量核算表》繪制出4個班組白班和晚班不同時段的資源消耗曲線圖，班組可以監控本班操作人員在每作業單元操作所耗費的資源，為班組“比、學、趕、幫、超”競賽提供基礎數據，車間就資源消耗差異分析原因，根據水質優劣和水量，調整運行方式。圖3和圖4分別列示了3月14日至3月21日白班、晚班班組耗電對比情況。

（四）編制《月度班組核算損益情況表》

班組每日統計處理煉油污水量和生活污水量，形成班組每日收入。通過《各作業單元資源消耗臺賬》以及收入數據，每個班組可以在工作日終了得出當日的本班效益，財務部每月匯總編制《月度班組核算損益情況表》，如表3所示。

（五）分析班組累計損益改進作業

根據2013年6月至12月4個班組累計損益完成情況繪制對比情況，如圖5所示。

從圖5可以看出3班處于最后一名，為此，水務運行部和財務部加強對3班的幫扶力度，在班組成員的成本意識上加強引導，在生產運行上積極協調，2014年1―5月，3班效益有了較大的進步。2014年1―5月各班累計損益對比情況如圖6所示。在不考慮其他因素的情況下，對這兩個期間效益進行分析，3班效益提高了8.90%，1班、2班、4班分別為13.51%、-1.29%、7.41%。

五、結論

由上述案例可知，基于價值鏈的作業成本管理方法在煉化企業的應用雖然還處于初步探索階段，但是優勢明顯，效果顯著。

一是貫徹全面成本管理，控制成本總額。基于價值鏈作業成本管理方法，在對關鍵控制點資源消耗進行有效控制的前提下，對作業成本的其他組成要素平時也必須注意進行嚴加控制。例如，水務運行部的節水減排意識貫徹到了班組，班組之間進行節約新鮮水競賽，減少在各作業單元的新鮮水使用量，使用污水回用水做稀釋藥劑、沖洗設備之用，形成“一水管理”的理念。2014年1―5月污水處理裝置累計使用新鮮水1 502.83噸，比上年同期減少14 338.60噸。

二是控制增值作業時間，降低資源浪費，保證價值鏈上各作業時間投入的準確性，以減少作業資源耗費。例如在污泥性能良好的情況下，減少生化作業單元消泡泵的運行時間;在保證外排水質達標的前提下，減少A/O作業單元回流泵的運行等措施，最終減少作業用電量。

三是嚴控作業成本，減少非作業支出。2014年3月匯總《各作業單元資源消耗臺賬》顯示的耗電量比計量部門統計的耗電總數據少22.52萬度，引起水務運行部高度重視，積極查找非作業消耗22.52萬度用電量的原因，控制非作業成本支出。

總之，隨著中國石化國際化步伐的加快，環保成本能否進行有效控制是決定企業競爭力的重要因素。只有在戰略戰術維度、時間維度、空間維度等視角考察和控制企業成本行為，才能真正做到成本效益最大化，并為客戶提供更滿意的產品。

【主要參考文獻】

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一、水電工程項目施工成本管理的重要性

水電工程施工項目成本管理雖然不是今天才提出的課題，但對于目前日趨白熱化競爭的建筑市場，施工項目施工成本管理則顯得更為重要，而對于我們水利水電施工企業來說，則是必須擺在十分重要位置的大問題。在目前的客觀條件下，如果我們還是停留在計劃經濟年代那種樸素的、一般號召式的項目施工成本管理模式上，那么我們就有可能會由于實際成本的居高不下，在經濟上陷于十分被動的局面，甚至可能會由于經濟問題的困擾而造成項目施工的無法運轉，而施工項目運轉成效又直接涉及影響企業在市場上的信譽和生存。所以，我們現在迫切地需要實實在在地面對和解決有關成本控制的一系列問題。

二、水電工程施工項目成本控制方法

1、推廣項目成本核算，降低消耗，節支增效

從人、財、物的配置入手，根據工程施工實際條件，結合行業統一定額，制定出合理的、可操作性強的內部成本核算定額，逐級進行部分成本核算和全部成本核算管理；同時，實行多種分配方法，對主要工程的材料費、人工費、機械費和管理費進行核算與分析，人工費管理實行基本工資、產值工資和效益工資相結合；材料費管理實行以內部核算定額消耗為基準，嚴格控制采購庫存量；機械費管理實行以設備運行費為基準，充分發揮設備效率；同時，在各作業隊建立利益激勵機制，設立目標激勵獎和安全質量專項獎；把主輔材料消耗水平和費用支出與完成工程量掛鉤，嚴格考核獎罰，從而增強作業隊的成本核算意識，做到減少超挖、節省材料、提高工效和設備利用，盡可能多的完成工作量。在實施成本核算過程中，應根據施工實際安排，如施工工期、進度安排等，適當調整定額，實施成本核算、定額分配。

2、采取工程項目內部承包經營責任制，加強成本控制

實施內部承包制，就是在單位內部職工或項目部中以承包合同的形式，確定中標工程的施工經營管理者的責權利關系，促使經營管理者自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束。內部承包的基本原則是：“包死基數，確保上繳，超收多留，欠收自補”，工資與效益完全掛鉤。這樣，可以使成本在一定范圍內得到有效控制，并為工程施工項目管理積累經驗，而且可操作性強，易于管理。

采取承包制，在具體操作上必須切實抓好組織發包機構、合同內容確定、承包基數測定、承包經營者選聘等環節的工作：

（1）組織發包機構應以施工單位中經驗豐富的經營、計劃、預算、財會、人事等部門的人員組成；

（2）合同內容的確定要責、權、利明確，尤其安全、質量條款要嚴格，分配條款要切實可行；

（3）承包基數的測定比較復雜，應根據承包項目，以定額、中標單價為基礎進行測算，這是通過承包制進行成本控制的關鍵；

（4）承包經營者的選聘可以采取直接選聘和競標兩種方式，在具體實施中應考慮技術人員配置的比重。

采取內部承包制能使成本在一定范圍內得到有效控制，可以促進急、難、險、阻施工任務順利完成和單項工程項目的施工進度，易于操作和管理，有利于施工單位經營管理者集中精力投入到其他項目的管理工作中。但是，它也有弊端，主要問題是管理較為粗放。由于是內部承包，如發生重大失誤導致成本嚴重超支時則不易處理。因此，要抓好重要施工部位、關鍵線路的技術交底和質量控制。

3、嚴格過程控制，加強項目施工成本管理

承建一個工程項目，就必須從人、財、物的有效組合和使用全過程中狠下功夫，嚴格過程控制，加強項目施工成本管理。比如，對施工組織機構的設立和人員、機械設備的配備，在滿足施工需要的前提下，機構要精簡直接，人員要精干高效，設備要充分有效利用。對材料消耗、配件的更換及施工工序控制，都要按規范化、制度化、科學化進行。這樣，既可以避免或減少不可預見因素對施工的干擾，也使自身生產經營狀況在影響工程成本構成因素中的比例降低，從而有效控制成本，提高效益。過程控制要全員參與、全過程控制，這與施工人員的素質、施工組織水平有很大關系。

4、改革項目分配制度，建立有效的激勵約束機制，加強項目施工成本管理

改革項目分配制度，建立有效的激勵約束機制，調動經營管理人員的積極性，是實施項目施工成本管理方法的有效手段。在強化項目施工成本管理中，建立起有效的激勵約束機制，改革分配制度，可以充分發揮經營管理者的積極性。把經營管理者的收入與其經營業績掛鉤，根據經營管理者的實際業績和企業經濟效益來制定其報酬，讓其既要承擔管理責任和經營風險，又要獲得與良好經營業績相適應的報酬，上不封頂，下不保底。制定分配制度要注意三個要點，一是制訂的分配制度要合理、切實可行；二是經營業績評價要系統、科學、有效；三是監督、考核要有制度，嚴格規范進行。

5、推廣新產品、新工藝、新技術的應用，減少投入，降低成本

在水利水電工程施工中，新產品、新工藝、新技術的應用是減少施工投入、降低生產成本的有效途徑之一。因此，要加強項目施工技術、試驗、質檢、機械制配等方面專業技術人員的力量，實施技術攻關，大膽嘗試，積極推進技術創新，并把新產品、新工藝、新技術的推廣應用和小創造、小發明納入本單位的獎勵序列，鼓勵技術改造和新工藝、新產品的應用。同時，要學習同行業施工新技術、新產品、新工藝實踐應用經驗，通過技術創新和新工藝、新產品的應用，降低成本，提高效益。如在土方填筑施工作業中，采取微波爐烘烤快速測定含水量法 ，使質檢取樣速度提高一倍，為土方填筑作業搶得寶貴時間，既縮短了工期，又提高了工效，對生產成本起到了較好的控制作用。

6、工程索賠是成本控制的一個重要方面

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第二條【適用范圍】排污單位的污染源有下列情形之一的，適用限期治理：

（一）排放水污染物超過國家或者地方規定的水污染物排放標準的（本辦法以下簡稱“超標”）；

（二）排放國務院或者省、自治區、直轄市人民政府確定實施總量削減和控制的重點水污染物，超過總量控制指標的（本辦法以下簡稱“超總量”）。

第三條【不適用情形】排放水污染物超標或者超總量，但有下列情形之一，法律法規相關條款另有特別規定的，適用特別規定，不適用限期治理：

（一）建設項目的水污染防治設施未建成、未經驗收或者驗收不合格，主體工程即投入生產或者使用的，根據《水污染防治法》第七十一條處罰。

（二）建設項目投入試生產，其配套建設的水污染防治設施未與主體工程同時投入試運行的，根據《建設項目環境保護管理條例》第二十六條處罰。

（三）不正常使用水污染物處理設施，或者未經環境保護行政主管部門批準拆除、閑置水污染物處理設施的，根據《水污染防治法》第七十三條處罰。

（四）違法采用國家強制淘汰的造成嚴重水污染的設備或者工藝，情節嚴重的，根據《水污染防治法》第七十七條處罰。

第四條【級別管轄】國家重點監控企業的限期治理，由省、自治區、直轄市環境保護行政主管部門決定，報環境保護部備案。

省級重點監控企業的限期治理，由所在地設區的市級環境保護行政主管部門決定，報省、自治區、直轄市環境保護行政主管部門備案。

其他排污單位的限期治理，由污染源所在地設區的市級或者縣級環境保護行政主管部門決定。

第五條【特殊管轄】下級環境保護行政主管部門實施限期治理有困難的，可以報請上一級環境保護行政主管部門決定限期治理。

下級環境保護行政主管部門對依法應予限期治理的排污單位不作出限期治理決定的，上級環境保護行政主管部門應當責成下級環境保護行政主管部門依法決定限期治理，或者直接決定限期治理。

排污單位排放水污染物超標或者超總量造成的社會影響特別重大，或者有其他特別嚴重情形的，環境保護部可以直接決定限期治理。

上下級環境保護行政主管部門，對同一污染源的同一違法行為，不得重復下達限期治理決定。

第六條【期限】環境保護行政主管部門應當根據完成限期治理任務的實際需要，合理確定限期治理期限。

限期治理期限最長不得超過1年。但完全由于不可抗力的原因，導致被限期治理的排污單位不能按期完成治理任務的除外。

環境保護行政主管部門不得通過重復下達限期治理決定等方式，變相延長限期治理期限。

第七條【信息公開】環境保護行政主管部門應當通過報刊、門戶網站等便于公眾知曉的方式，將下列信息向社會公開：

（一）被責令限期治理的排污單位名稱、《限期治理決定書》、排污單位的限期治理方案等相關文件；

（二）完成限期治理任務后，被依法解除限期治理的排污單位名稱；

（三）因逾期未完成限期治理任務，被依法責令關閉的排污單位名稱。

環境保護行政主管部門不得公開涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私的政府信息。

第二章決定程序

第八條【立案調查】環境保護行政主管部門現場檢查時，可以憑環境保護行政主管部門工作人員現場即時采樣或者監測的結果，判定污染源排放水污染物是否超標或者超總量。

對經現場檢查判定排放水污染物超標或者超總量的污染源，環境保護行政主管部門應當及時分析原因。經分析判斷超標或者超總量可能是由水污染物處理設施與處理需求不匹配原因造成的，環境保護行政主管部門應當按照本辦法有關限期治理管轄權限的規定立案調查，并確定負責立案調查的機構。

第九條【判斷步驟】對已被立案調查的排污單位，負責立案調查的機構應當通過以下步驟，對排放水污染物超標或者超總量是否因水污染物處理設施與處理需求不匹配所致作出判斷，并報環境保護行政主管部門：

（一）現場監測：組織環境監測機構按照污染源監測規范規定的采樣頻次，對污染源在生產周期內所排水污染物進行監測；

（二）技術評估：組織行業生產專家、污染物處理技術專家和企業代表，采用工藝流程分析、物料衡算等方法，對排污單位水污染物處理設施與處理需求是否匹配進行分析評估。

第十條【事先告知】環境保護行政主管部門根據監測數據和技術評估結果，判斷水污染物處理設施與處理需求不匹配導致排放水污染物超標或者超總量的，應當向排污單位發出《限期治理事先告知書》。

第十一條【告知內容】《限期治理事先告知書》應當載明以下內容：

（一）排污單位名稱；

（二）水污染物處理設施與處理需求不匹配導致排放水污染物超標或者超總量的事實和證據；

（三）擬作出的限期治理決定和法律依據；

（四）未完成限期治理任務的法律后果；

（五）排污單位陳述、申辯和申請聽證的權利。

環境保護行政主管部門認為必要時，可以就污染源限期治理事項，約談排污單位的法定代表人或者其他主要負責人。

第十二條【申請聽證】排污單位對排放水污染物超標或者超總量的事實以及是否應當適用限期治理有異議的，可以自收到《限期治理事先告知書》之日起7個工作日內，向環境保護行政主管部門進行陳述、申辯，或者以書面形式提出聽證申請。

第十三條【組織聽證】排污單位提出聽證申請的，環境保護行政主管部門應當自收到聽證申請之日起7個工作日內，決定聽證的時間和地點，并通知排污單位。

依據本辦法組織聽證的具體程序，參照環境行政處罰聽證程序的有關規定執行。

第十四條【認定事實】環境保護行政主管部門應當在綜合考慮監測數據和技術評估結果、排污單位的陳述申辯意見或者聽證結果的基礎上，對水污染物處理設施與處理需求是否匹配作出認定。

第十五條【決定限期治理】環境保護行政主管部門對因水污染物處理設施與處理需求不匹配導致排放水污染物超標或者超總量的，應當作出限期治理決定，并制作《限期治理決定書》。

第十六條【決定書內容】《限期治理決定書》應當載明以下內容：

（一）排污單位的名稱、營業執照號碼、組織機構代碼、地址以及法定代表人或者主要負責人姓名；

（二）事實、證據和作出限期治理決定的法律依據；

（三）限期治理任務，即排污單位在限期治理后應當穩定達到的排放標準或者總量控制指標；

（四）限期治理的期限。

第十七條【告知相關事項】對被決定限期治理的排污單位，環境保護行政主管部門還應當在《限期治理決定書》中告知以下事項：

（一）排污單位負責自行選擇限期治理具體措施；

（二）限期治理期間排放水污染物超標或者超總量的，環境保護行政主管部門可以直接責令限產限排或者停產整治；

（三）逾期未完成限期治理任務的，環境保護行政主管部門將報請人民政府責令關閉。

第十八條【送達】環境保護行政主管部門應當自作出限期治理決定之日起7個工作日內，將《限期治理決定書》送達排污單位。

《限期治理決定書》自送達之日起生效。

第十九條【重點湖泊流域】對國家確定的重點湖泊流域內，因排放水污染物超標被要求在2008年6月底前完成治理而逾期未完成，且排放水污染物超標是因水污染物處理設施與處理需求不匹配造成的，環境保護行政主管部門應當依據國務院辦公廳轉發的《關于加強重點湖泊水環境保護工作的意見》，按照本章規定的程序直接責令停產整治。

第三章執行與督察

第二十條【企業采取治理措施】排污單位接到《限期治理決定書》后，應當根據限期治理任務和期限，制定限期治理方案，并報知作出決定的環境保護行政主管部門。

限期治理方案，應當確定具體污染治理措施、進度安排、資金保障和責任人員。

第二十一條【監測記錄】限期治理期間，排污單位應當按照污染源監測規范，對所排水污染物進行監測，保存原始監測記錄，以備查核。

不具備環境監測能力的排污單位，應當委托環境保護行政主管部門所屬監測機構或者經省、自治區、直轄市環境保護行政主管部門認定的其他監測機構進行監測。

第二十二條【不得超標超總量】限期治理期間，排放水污染物不得超標或者超總量。

第二十三條【試運行監管要求】限期治理期間，水污染物處理設施需要試運行并排放污染物的，排污單位應當事先書面報知環境保護行政主管部門。

試運行期間，排污單位應當在污染源監測規范規定的采樣頻次基礎上，相應增加采樣頻次，進行加密監測。

在試運行期間，因水污染物處理工藝調試等原因所產生的水污染物不可避免超標或者超總量的，排污單位必須將所產生的水污染物存放于應急儲存池或者其他臨時儲存設施，不得直接向環境排放；確需排放的，必須事先報經環境保護行政主管部門批準，并制定突發環境事件應急預案。

第二十四條【跟蹤檢查】環境保護行政主管部門作出限期治理決定后，應當制定跟蹤檢查方案，明確負責跟蹤檢查的工作機構。

負責跟蹤檢查的工作機構，應當根據跟蹤檢查方案，通過現場檢查、采樣監測等方式，對排污單位執行限期治理決定的治理進度和排放水污染物狀況加強后督察。

試運行期間，負責跟蹤檢查的工作機構應當加強現場監督檢查，相應增加監測頻次。

第二十五條【限產限排、停產整治】負責跟蹤檢查的工作機構發現被責令限期治理的污染源在限期治理期間排放水污染物超標或者超總量的，應當報由環境保護行政主管部門責令限產限排或者責令停產整治。

第四章解除程序

第二十六條【解除依據】被責令限期治理的污染源，經過限期治理后，符合下列條件的，可以認定為已完成限期治理任務：

（一）在工況穩定、生產負荷達75%以上、配套的水污染物處理設施正常運行的條件下，按照污染源監測規范規定的采樣頻次監測認定，在生產周期內所排水污染物濃度的日均值能夠穩定達到排放標準限值的。

（二）生產負荷無法調整到75%以上，但經行業生產專家、污染物處理技術專家和企業代表，采用工藝流程分析、物料衡算等方法，認定水污染物處理設施與處理需求相匹配的。

（三）所排重點水污染物未超過有關地方人民政府依法分解的總量控制指標的。

第二十七條【屆滿核查】限期治理期限屆滿之日起7個工作日內，作出限期治理決定的環境保護行政主管部門應當及時組織現場核查。

現場核查，應當采取現場監測、實地察看水污染物處理設施、查閱監測記錄、工程建設資料以及投資報告等方式；對因排放水污染物超標或者超總量造成較大社會影響，或者造成跨行政區環境污染的，環境保護行政主管部門還可以通過走訪或者舉行座談會等方式，聽取公眾意見。

負責跟蹤檢查的工作機構應當對現場核查情況進行記錄，形成限期治理現場核查筆錄，并由環境保護行政主管部門所屬監測機構或者經省、自治區、直轄市環境保護行政主管部門認定的其他監測機構出具限期治理監測報告。限期治理現場核查筆錄應當由現場核查人員簽字。

第二十八條【核查意見】負責現場核查的工作機構，應當制作限期治理核查意見，連同限期治理現場核查筆錄、限期治理監測報告，一并報本部門負責人。

限期治理核查意見應當提出對排污單位解除限期治理決定或者依法關閉的建議和理由。

限期治理核查意見、現場核查筆錄、監測報告，應當與限期治理決定文書，一并存檔備查。

第二十九條【核查后處理】環境保護行政主管部門應當根據不同情況，分別作出如下決定：

（一）對已完成限期治理任務的排污單位，解除限期治理。

（二）對逾期未完成限期治理任務的排污單位，報請有批準權的人民政府責令關閉。

第三十條【申請提前解除】排污單位在限期治理期限屆滿前，認為其已完成限期治理任務，可以向決定限期治理的環境保護行政主管部門提出解除申請。

申請提前解除的，應當提交解除限期治理申請書，并附具能夠證明其已完成限期治理任務的監測報告等相關資料。

第三十一條【核查和決定】環境保護行政主管部門應當自收到解除限期治理申請書之日起7個工作日內，按照本辦法有關限期治理核查的規定組織核查，分別作出如下處理決定：

（一）對確已提前完成限期治理任務的排污單位，環境保護行政主管部門應當作出提前解除限期治理的決定。

（二）對未提前完成限期治理任務的排污單位，環境保護行政主管部門應當書面告知其必須采取有效措施，并在期限屆滿前完成限期治理任務。

第三十二條【企業后續管理】被解除限期治理的排污單位，應當建立健全環境保護責任制度，保持水污染物處理設施的正常使用，并加強設施的檢查和維護，確保所排水污染物穩定達到排放標準或者總量控制指標。超級秘書網

第三十三條【部門后續監管】環境保護行政主管部門應當將被解除限期治理的排污單位確定為重點監管對象，并加強監督檢查。

對被解除限期治理后12個月內再次排放水污染物超標或者超總量的排污單位，應當從重處罰。

第三十四條【終結情形】被責令限期治理的排污單位，有下列情形之一的，環境保護行政主管部門應當終結限期治理決定：

（一）依法被撤銷的；

（二）依法解散的；

（三）依法被宣告破產的；

（四）因其他原因終止營業的。

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中圖分類號：D63－31　文獻標識碼：A　文章編號：

公共服務與經濟發展二者存在著密切聯系。一方面，經濟發展為公共服務提供了基本的物質基礎；另一方面，公共服務則為經濟發展創造良好的社會基礎。因此，在公共管理改革與實踐過程中，必須實現從“經濟建設型政府”向“公共服務型政府”的轉變，保持公共服務與經濟增長的協調發展。本文力圖在對公共服務與經濟發展二者之間的相關性及其影響程度進行理論分析的基礎上，對廈門市公共服務與經濟發展進行實證檢驗，明確公共服務與經濟發展的關系，以及不同公共服務領域對于經濟發展的影響程度，從而構建一套關于廈門市公共服務水平與經濟發展水平互相適應的有效機制，以期實現公共服務與經濟發展的動態均衡。同時，課題組立足現狀，在學習、借鑒國內外先進經驗、技術的基礎上，提出實現廈門市公共服務與經濟增長協調發展的對策思考。

一、公共服務與經濟發展相適應的理論基礎

經濟發展是提高政府財政支出，促進公共服務發展的基本條件。同時，公共服務為經濟發展創造條件、提供動力。在不同的經濟發展階段，公共服務的發展水平要與經濟的發展水平相適應。

(一)經濟發展是公共服務發展的基礎和前提

一方面，經濟的發展狀況制約公共服務的發展。沒有可靠的財政保障，政府的公共服務便無從談起。西方新公共管理運動的興起正是由于經濟不景氣導致政府財政吃緊，福利政策難以為繼。政府公共服務因而轉變了發展方向。另一方面，經濟的發展帶動公共服務的發展。經濟發展不僅為公共服務提供了更多的財政保障，同時也促使公眾生活水平提升，從而對政府的公共服務水平提出更高的要求。

(二)經濟發展要求公共服務的發展

公共選擇理論家認為，隨著經濟的發展，公眾會變得越來越理性，對政府提供的公共產品和公共服務產生更高的要求。民選政府因此會面臨更大的壓力，甚至出現“政府超載”。由此，經濟發展過程中會蘊藏著因期望落空而出現革命的危機。作為政府職能的重要組成部分，公共服務扮演了社會“緩和器”的角色。此外，公共服務還服務于國家的發展戰略，即通過對基礎設施，科教文衛等領域的投入為經濟發展創造更好的條件，提供更多的人力資本。

(三)公共服務發展水平是影響經濟發展的重要因素

公共服務的發展水平之所以對國家或區域經濟的發展有重要影響是由公共服務自身的功能決定的。一方面，公共服務為經濟發展提供了基本保障，具有維護社會穩定、促進人身發展、保證有效市場需求、保障公民生命財產安全等功能；另一方面，公共服務支出的規模和結構對經濟增長也具有明顯作用。政府的投資性支出為經濟的增長提供了必要性條件。

(四)公共服務水平要與經濟發展水平相適應

若公共服務水平落后于經濟發展的要求，可能導致公共基礎設施滯后、收入差距擴大、市場有效需求不足、社會矛盾尖銳等一系列問題，從而影響經濟發展。若公共服務水平超前于經濟發展的要求，則意味著公共服務財政支出超出了政府正常承受力，勢必會加重企業和公民個人負擔。同時，過于完善的福利制度會帶來“福利病”。

二、公共服務與經濟發展相適應機制建設國內外經驗的啟示

通過對美國、英國、北歐以及我國神木、吳起等國家和地區公共服務與經濟發展關系的研究，可以得出：經濟發展水平和公共服務供給水平之間有著必然的聯系。但在不同的經濟發展水平下，對公共服務的投入應有主次之分。具體來說：在經濟高速發展階段，維護性公共服務是基本，政府應以社會性公共服務為主，經濟性公共服務為輔。尤其要注重對社會性公共服務中的社會保障服務的投入和關注；在經濟衰退的階段，維護性公共服務是基本，應著重發展社會性公共服務(醫療、就業、社會保障)和經濟性公共服務；在經濟低靡階段，國家財政在極其有限的情況下，應首先保證對維護性公共服務的投入，其后應以經濟性公共服務為主，社會性公共服務為輔。

當前，我國正處在社會轉型和經濟高速發展的關鍵時期。從短期來看，我國應積極的社會政策，完善醫療、養老、職業發展等社會保障體系；從長遠看，我國應考慮如何控制社會保障支出占GDP的比重和政府支出占GDP的比重，避免陷入“福利國家”的困局。

三、廈門市公共服務水平與經濟發展水平的相關性

通過對廈門市公共服務支出狀況與經濟發展狀況的實證研究，課題組對廈門市公共服務水平與經濟發展水平二者之間的關系進行了論證。

經過三十年的發展，廈門市基本建立起了相對完善的基本公共服務體系。整體而言，廈門市公共服務的質量處于較高水平，其中公共教育、醫療衛生、環境保護、公共交通、城市基礎設施等領域供給狀況較好，市民較為滿意。但在個別領域，公共服務供給方式和供給水平還有待進一步提升：一是就業易受到國際、國內經濟發展情況影響較大，而且就業方式以親友委托為主；二是社會保障領域中住房保障體系和社會保障水平均等化方面還存在不足；三是公共服務資源分布不均衡，城市與鄉鎮、島內與島外差距較大。

通過對廈門市1981年至2011年的公共服務水平與經濟發展水平相互關系的實證研究，課題組得出以下主要結論：

第一，隨著經濟發展，廈門市公共服務水平呈現不斷上升的趨勢。研究發現，廈門市公共服務水平綜合指數的變動趨勢與公共服務項目三十年來發展的基本情況相吻合，且綜合指數的趨勢在2001年后呈現出較為明顯的增長。這表明廈門市政府致力于增強政府公共服務能力，改善民生實際，并取得了一定的成果。這也進一步說明廈門市“十二五”規劃中提出的“堅持把保障和改善民生作為加快轉變經濟發展方式的根本出發點和落腳點”具有其合理性與重大的現實意義。

第二，廈門市公共服務綜合指數和經濟發展水平(GDP)之間存在Granger因果關系，公共服務水平綜合指數的提升對經濟發展有著顯著的推動作用。

第三，廈門市公共服務相應領域的財政支出與經濟發展水平呈現正相關關系，且根據線性規劃的數據結果，得到公共服務支出七個領域的最優投入，分別為：公共安全占財政總支出的最優比例4.31％，公共教育則占13.03％，文化傳媒應為6.49％，醫療衛生3.87％，社會保障和就業占2.43％，科學技術2.67％，基本建設與公共交通18.04％。就當前而言，廈門市正走向大眾高消費時代，公共服務應從以社會基礎設施為主的服務結構轉向以教育、衛生、保健和社會福利

為主的公共服務結構。這也說明廈門市“十二五”規劃在公共服務領域財政投入的合理性。需要強調的是，基礎設施領域投入每增加1個百分點，會使經濟發展水平下降6.45個百分點。這主要是因為基礎設施大多投資巨大、建設期長，由政府投資建設必然擠占教育、醫療、社會保障等其他公共服務所需開支，從而對經濟的長期可持續性發展造成不利影響。

為進一步預測廈門市未來五年公共服務水平與經濟發展水平相互影響的相關趨勢，判斷二者是否依然呈現相互適應的均衡狀態，課題組依次采用了向量自回歸(VAR)模型、脈沖函數、方差分解與外推預測來構建出“公共服務――經濟發展動態均衡”模型。

近30年的數據表明，廈門市經濟發展水平(GDP)有76％左右的比例是由自身及其它因素所決定，公共服務綜合指數對經濟增長變化的解釋程度在13％以上。這表明，廈門市公共服務綜合指數對宏觀經濟有相關影響作用。由于過去30年廈門市公共服務投入重點主要集中于社會基礎設施方面，所以13％的貢獻率也主要是基于基礎設施的投入效應。隨著社會基礎設施的完善，廈門市將進入內生增長形成的可持續發展中，公共服務將起到重要作用。因此，要注重對公共服務領域的相應投資，以期擴大廈門市可持續發展能力，形成良性循環的經濟模式。

依據廈門市公共服務綜合指數與經濟發展水平互動關系的外推預測，2011－2016年，廈門市公共服務綜合指數和GDP的發展情況為雙向持續增加。但在2015年將會出現一個稍有減弱的趨勢，2016年該減弱趨勢將反彈上升。結合公共服務投資對經濟增長的正相關關系及滯后性特征，政府應準確把握公共服務投資及其他投資的適當合理時期，以此來避免經濟衰退。

四、廈門市公共服務水平與經濟發展水平相適應的有效機制

課題組在結合前述廈門市公共服務水平與經濟發展水平相互關系的實證研究以及動態均衡模型的基礎上，依據公共服務與經濟發展相互作用的影響機制，構建出了廈門市公共服務水平與經濟發展水平相適應的機制框架。

(一)公共服務水平與經濟發展水平相適應的機制框架

公共服務水平與經濟發展水平相互作用的機制表現為：公共服務水平的提升意味著公共服務體系自身建設的完善，并為社會經濟的平穩健康發展提供了保障和動力。經濟發展水平的提升在一定程度上則意味著財政收入水平的提升，從而能夠進一步增加對公共服務領域的財政投入，為公共服務提供了堅實的物質基礎。基于上述作用機理，課題組進一步構建出了廈門市公共服務水平與經濟發展水平相適應的機制框架(圖1)。

在這一機制下，公共服務水平的提升對經濟發展有顯著的推動作用，公共服務水平與經濟發展水平之間存在著一個長期的動態均衡。這在一定程度上也就意味著，公共服務水平的發展沿革與相應的經濟發展階段是相適應的。并且，從公共服務效應的滯后性來看，經濟發展必須保持一個合理的增長速度，才有助于政府準確把握在公共服務領域進行投入的合理時期，從而實現經濟發展水平與公共服務水平的長期均衡發展。為此，必須考慮以下幾方面的要素：

首先，應當確定與經濟發展水平相適應的的公共服務需求，這也就意味著政府必須明確不同時期公共服務發展的重點領域。以此為基礎，應當樹立服務型政府理念。

其次，服務型政府在發展公共服務水平的過程中，應當明確公共服務支出在財政投入(支出)中的合理規模與結構。其中，尤其要關注公共服務基礎設施的投資在公共服務支出中的合適比例。

再次，在重點發展的公共服務領域中還必須確定最優的公共服務水平。

最后，在明確合理的基礎設施投入與最優公共服務水平后，政府則應當通過多元化主體的供給模式實現有效的公共服務供給，而有效的公共服務供給則為經濟的可持續發展提供了合理機制。

(二)實現公共服務水平與經濟發展水平相適應的對策思考

根據W.W.羅斯托和馬斯洛雷夫的經濟增長階段論，并結合廈門市經濟社會發展情況來看，當前廈門市社會發展處于成熟期，并正走向大眾高消費時代。在這一時期政府公共服務從以社會基礎設施為主的服務結構轉向以教育、衛生、保健和社會福利為主的公共服務結構。具體來說，需要從以下幾個方面著手重點推進：

1、強化公共服務職能，建設服務型政府

由“經濟建設型政府”向“公共服務型政府”的轉變：一是要樹立公共服務理念，重塑政府在公共服務中的“安排者”和“提供者”角色，承擔起財政籌措、業務監督和績效評估的責任；二是明確各級政府的公共服務職責，按照三級公共服務體系建設的總體要求，實行責任分擔；三是加大公共財政投入力度，由“建設財政”向“服務財政”轉變，提高社會性公共服務支出在公共財政支出中的比例。

2、制定公共服務發展規劃，明確未來發展重點

政府有必要在“廈門市國民經濟和社會發展五年規劃綱要”的基礎上，制定并實施“廈門市年公共服務體系建設與發展五年規劃”，科學把握公共服務投入的合理時期與重點領域，消除對經濟發展產生的波動影響。針對“廈門市2012～2015年公共服務體系建設與發展規劃”，一方面要突出關鍵領域，將文體休閑、醫療衛生、就業服務等民生領域作為未來提升公共服務水平的重要著力點，加強公共政策和公共財政的支持力度；另一方面要謹慎確定基礎設施投資規模，特別是城市基礎設施在公共服務支出中的合理占比。對于由此而帶來的資金短缺問題，可通過完善投融資體制，利用“準地方政府債券”等方式吸引民間資本來加以彌補。

3、確定公共服務支出的合理規模，實現公共服務的最優供給

公共服務支出的增長與規模并不是無限度的，存在一個最優公共服務水平。過多的公共服務支出不僅會擠占經濟發展資源，同時也會因過多的稅收而產生效率損失。對此，課題組組織有關專家學者，基于廈門市特定技術、勞動力、資本存量以及相關的系數等因素，研究和構建廈門市公共服務最優供給模型得出：公共安全占財政總支出的最優比例4.31％，公共教育則占13.03％，文化傳媒應為6.49％，醫療衛生3.87％，社會保障和就業占2.43％，科學技術2.67％，基本建設與公共交通18.04％。并建議推行“廈門市公共服務持續改進計劃”，利用市民態度調查或市民滿意度測評等技術，定期(每年)對廈門市公共服務發展質量的總體情況及各項公共服務發展狀況進行測評，從而及時調整公共服務供給水平和供給范圍。

4、完善制度與組織建設，保障公共服務的有效供給

當前，主要工作有三個方面：第一，加強政府對基本公共服務供給的監管職責，可將公共服務水平提升與干部選拔、任用和內部激勵相聯系，并結合人事制度改革建立相應的問責機制；第二，采用公司合作、特許經營、憑單制、志愿服務、自我服務等方式，培育市場和社會力量，形成公共服務的多元供給競爭機制；第三，通過引入市民滿意度、專家評估、效益審計等多種手段，對單項公共服務和綜合公共服務的供給能力、過程和結果進行績效評估。

針對廈門市公共服務與經濟發展現狀和未來趨勢，“十二五”期間，廈門市應

當重點關注文體休閑、就業服務、住房服務以形成對經濟發展的合力，促進經濟持續發展；加大對環境保護和基礎設施的投入，為經濟持續發展打好基礎；醫療衛生、教育服務等公共服務領域雖然對經濟發展有較大的解釋力，但現有水平已經位于全國前列，今后應側重于保持。

文體休閑領域：一是加大財政支持力度，提升“島外”和基層政府文體休閑服務供給能力；二是加快以動漫產業為代表的城市文化創意產業發展，打造“創意城市”；三是開展各類文體項目，促進市民全面發展。

就業服務領域：一是加大就業扶持力度，合理控制失業率；二是降低城鎮居民消費支出占可支配收入的比例，及時調整最低生活標準和市民工資水平，確保市民共享經濟發展的成果；三是進一步做好失業保險工作，建立和完善技工教育和職業培訓體系運行機制，著力提高城鄉各類勞動者創業就業能力。

住房服務領域：一是合理調控房地產市場，促使房價回歸理性；二是加大住房保障投入，建立多層次、全覆蓋的社會保障性住房體系。通過調整住房服務支出結構或創新以房租補貼等形式資助有住房困難的低收入群體；通過新建、改建、置換、收購等方式多渠道提供各類保障性安居房。

基礎設施領域：“十二五”期間，交通基礎設施的投入需要有的放矢，重點保證對“廈漳港”、城市圈交通網、島內外交通網的支出；水質綜合達標率、燃氣普及率等基本生活設施應保持現有的支出水平；萬人公廁數量、每萬人占有城市公共交通營運車船數等基礎設施的建設相對滯后，對經濟發展產生了負面的影響，并且該類基礎設施投入對于廈門市城市品牌維護和公民滿意度提升具有十分重要的意義，所以應逐步加大該類基礎設施的投入。

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(一)水資源市場化的內在邏輯

一般認為，市場化是一個動態的概念，是指資源配置從政府方式向市場方式的轉化，是市場機制對資源配置的作用持續增大、經濟對市場機制依賴程度不斷加深、市場體制逐步從產生、發展到成熟的演變過程。水資源的市場化，就是指水資源的分配、交換等資源配置過程中，政府的直接干預不斷減少、市場的自發調節作用逐漸增強的過程。其內容豐富，具體而言，包括水的資源化、水資源的權利化、水資源的產業化、水資源的資本化，且彼此之間存在著一定的內在邏輯關系。

首先，水的資源化是水資源市場化的基礎和前提。水的資源化，即是將水作為一項資源來看待。作為一項資源，應當具備三個方面的特征：一是能夠滿足人們的某種需要，具有經濟價值;二是具有一定的稀缺性，不能被需求者毫無代價地占有和利用;三是具有可控性，可以被占有和利用。由此來看，排除海水、洪水和氣態水以外的其他水則完全符合以上特征。因此，作為法律調整客體的水，應當被認為是水資源，即在社會生活和生產中具有使用價值和經濟價值的水。在承認水資源的基礎上，水的資源化還要求以水的資源屬性為基礎進行相關水資源法律制度的設計。資源總是趨于稀缺，這就要求必須保護和有效利用資源，市場化機制則是提高資源利用率、實現優化配置的有效手段。

其次，水資源的權利化是水資源市場化的核心部分。水資源權利主要體現為水資源財產權，是包含占有權、使用權、收益權和處分權在內的權利束體系。水資源的權利化涉及到三個方面問題：一是權利主體和客體，即明確水資源的權利歸屬，界定可交易水權的范圍;二是權利內容，即建立以水資源權許可、水資源權有償獲得、水資源權交易為核心的制度體系，完善包括水資源權市場配置機制、水資源權交易機制、水價市場機制、水權運營經濟補償機制等在內的相關制度;三是權利救濟，即應明確水事糾紛的解決途徑，賦予主體復議或訴訟的權利。圍繞水資源的權利化建立的法律制度是水資源市場化制度體系的核心，也是推動水資源的市場化向更高層次發展的必要支撐。

再次，水資源的產業化是水資源市場化的重要內容。伴隨水權市場的建立，圍繞水權交易產生的供水、污水處理、中水回用、農業灌溉、跨流域供水、水運、水產等諸多涉水事務，形成了一個較為龐大和復雜的水資源產業鏈。因此水資源的產業化是水資源權利化的必然延伸，也是水資源市場化的必然。亦即，水資源市場化不僅導致水權市場的建立，還隨之導致水務市場的建立，后者是在權利分配和流轉規則明晰基礎上引入市場化機制和企業化運作方式而形成的。

最后，水資源的資本化是水資源市場化的高級形式。從傳統的技術工程投入到無形的制度探索，從權利化、產業化到資本化，是水資源市場化的必然趨勢。與傳統的水資源管理方式不同，水資源資本化以政府水資源管理部門、金融機構、能源企業和水權所有者為主體，以水資源實體、水權以及以水和水權為標的的金融產品作為對象，以相對成熟的資本市場和金融體系作基礎，從建立水資源資本市場的角度為解決水資源短缺、環境污染等問題提供了新的思路。通過水資源的資本化，傳統政府配置資源的模式將得到根本性改變，企業、個人將被確立為新的資源市場微觀主體參與到資源的配置和交換中，原本虛化的水資源所有權也將會落實至現實的經濟主體。

(二)水資源資本化的概念

作為水資源市場化的高級形式和發展方向，水資源資本化是指水資源作為資本來經營，即產權擁有者將資源資產用來出讓、合作或作為股份進行投資以獲取一定的經濟報酬的經營過程。其內涵如下：

從客體來看，水資源資本化是水資源資本貨幣化的過程，是對水資源資本進行投入、轉換、產出的過程，因而必須以相對成熟的金融市場為依托，將水資源本身、水資源使用或經營權、水資源開發融資項目、水資源使用后的治污環保項目等資本產品作為對象進行交易。

水資源資本化的主體包括中央、地方政府、集體乃至企業和個人。就具體情況而言，主體類型會隨著項目規模和收益期的不同而發生變化，例如水資源開發融資項目和資源使用后的治污環保項目會以政府或大財團為投資主體，水資源使用或經營權的交易項目會有很多個體散戶為主體。水資源資本化的形式主要包括水銀行、水股票、水基金以及水期貨等。水銀行本質上是通過獲取擁有剩余水權的用水戶信息，并向需水者的方式，促成水權交易的購銷中介機構。水基金、水股票以及水期貨等則是在水資本市場成熟的基礎上衍生的水資源虛擬產品，市場參與者以獲利為目的，通過投資方式進行交易的金融項目。

二、水資源資本化法律規制的必要性與可行性

(一)水資源資本化法律規制之必要性

在立法體系方面，我國目前基本形成了包括專門法律、行政法規、地方性法規、部門規章等系統的水資源法律保護體系。尤其是2006年國務院頒布的《取水許可與水資源費征收管理條例》為水權交易提供了法律依據。然而總體來看，現行水資源法律制度存在以下缺陷：首先，水資源總體制度供給不均衡。水資源總體制度供給不均衡即制度供給與制度需求不匹配，主要包括兩個方面：一是應予以廢除的、落后于實踐需要的舊有制度過剩;二是缺乏與現有水資源資本管理相匹配的法律制度，不能滿足主體發展的需要。前者主要表現為政府干預過多，單一的政府水資源管理體制不利于市場競爭及水資源分配效率的提高;后者則主要包括水資源權屬制度、水權交易機制及水價形成機制三個方面的缺失。

其次，水資源市場化基礎性法律制度的缺失。目前我國水資源市場化仍處于探索階段，相關法律制度多為各地方根據具體情況而制定，而具有全國性的統一的水資源市場化法律制度基本闕如。一是缺乏明確的水權權屬機制。水資源資本化的前提是水資源權利的明確，但目前我國對于水權的界定相對混亂，例如立法將使用權與所有權的主體混為一談，沒有將水資源所有權的權能具體界定在占有、使用、收益與處分的范圍內，也沒有因地制宜的設定多級權能。另外對于水權的權利屬性，也存在諸多爭議，譬如準物權說、用益物權說、特許物權說以及資源權說等。二是缺乏完善的水資源價格機制。很長一段時間，取之不盡、用之不竭的錯誤認知阻礙了水資源價格機制的形成。現有價格中，僅僅包括水資源的開發價格與人力成本，忽略了水資源費中的水資源自身價值以及供水成本、合理利潤等內容。一個健全的價格機制是水資源資本化的基本要素，否則難以形成高效、穩定的競爭與交易模式。

再次，水資源資本化法律制度的缺失。目前我國用水者獲得水資源的方式較為單一，即向政府申請取水許可證以獲得水權，但該取水制度并未使用水者獲得明確的水資源使用權權利人的主體地位，其使用權也不能通過市場進行讓渡。水資源的分配主要以政府宏觀調控為主要手段，缺乏自由的市場競爭機制，尚未形成多級別、多種經營者參與的交易市場和成熟的資本平臺及相應制度體系。對于更深層次的水資源資本化，譬如水銀行、水股票、水基金以及水期貨等具體資本化模式，目前尚處于理論研究階段，從交易的主客體、交易的方式、監管機制乃至責任承擔上都沒有形成相關法律制度。

綜上，我國水資源市場化尚未形成規范、有效的制度體系。水權市場、水務市場和水資本市場各自尚未形成系統的規范體系和運行制度，各市場的運行也缺乏統一的全國性的制度體系予以保障，且三大市場之間尚缺乏制度予以銜接和協調。基于完善水資源市場化法律制度進而推進市場化進程的考慮，水資源資本化的法律規制具有必要性。

(二)水資源資本化法律規制之可行性

目前，無論從立法體系上還是制度實踐上來看，我國水資源資本化的法律規制已經具備了可行性基礎。

首先，在立法體系方面，我國目前基本形成了包括專門法律、行政法規、地方性法規、部門規章等系統的水資源保護法律體系。盡管目前立法仍顯粗疏，但是也已漸成體系。這為水資源資本化的法律規制提供了法律依據。例如2006年的《取水許可與水資源費征收管理條例》，盡管其尚未對水權市場進行較為完善的構建，但已為水資源資本市場的發展奠定了必要的制度基礎。此外，2007年11月國務院《國家環境保護十一五規劃》提出，十一五期間全國的城市污水和生活垃圾處理設施運行管理需要大量的費用支出，要通過運用市場化機制和實行城市污水、生活垃圾處理收費等方式吸納社會資金來解決，這為我國水資源的資本化提供了良好的制度基礎和政策依據。

其次，在制度實踐方面，一方面，目前水實體和水權轉讓已具備較為成熟的基礎，例如義烏東陽的水權交易案打破了水資源行政分配手段的壟斷地位，實現了水權市場化的初探，又如黃河水利委員會在內蒙古黃河南岸灌區和寧夏青銅峽灌區開展的黃河水權轉讓試點也為水資源資本化法律制度的建構提供了實踐基礎;另一方面，目前水資源資本化的實踐也處在探索階段，例如2007年以水為投資主題的基金水盈環球基金和動力水資源基金在香港市場的推出，意味著我國的水投資市場已經邁出了重要的一步，又如2008年7月國務院特批了第三批共四只產業投資基金進行組建，其中包括華禹水務產業投資基金。以上實踐顯然有利于推進水資源市場改革，從而推進水資源資本化的進程。

再次，從國外水資源資本化的相關實踐來看，也有有益經驗可以借鑒。例如在水基金領域，早在2000年初，百達全球水資源基金(Pictet Global Sector Fund Water)作為首只專門投資于水行業的主題式基金率先在歐洲發行，主要投資于水供給和處理、相關科技創新以及環境服務等四個子行業;近年來大自然保護協會(The Nature Conservancy，TNC)幫助哥倫比亞全國近10個地區設立水基金，其以計量項目衍生出的經濟、社會和生態收益為衡量目標，建立了嚴密的監控體系和嚴格的責任制度，并定期向由各個國企和私企投資方代表組成的董事會進行報告。又如在水期貨方面，雖然水期貨尚未出現在期貨交易所中，但是事實上，1997年誕生并迅速在全球流行的天氣衍生品已經有水期貨的痕跡。

三、水資源資本化基礎性法律制度的建構

水資源資本化的法律規制，是對各經濟主體之間、經濟主體與行政機構之間關于水權及水資本產品交易關系的規范，其主要內容包括對水資源資本工具進行明確界定，對操作規則、參與主體的資格和權限、主管部門的授權和職責、資本風險防范等內容加以規范。

(一)多元化主體的管理機制

據決策理論，公共管理的管理主體越多越分散，管理責任就會愈是趨于松弛，對資源的保護就愈為無力，資源的狀況則愈壞。權力越統一，責任就越大;權力越是集中并趨向單一中心，責任就越明確，權力主體之間的破壞性競爭和摩擦就越小。因此，在構建整個水資源保護體制時，必須確立單一權力結構和單一行政領導系統。同時，權力亦需要分權與平衡。在水資源管理中需要有廣泛的協調和處理機構間沖突的機制，需要有必要的權力交叉與分割。因此，水資源管理體制應當注重集權與分權的平衡。一方面，單一主體的行政管理模式已經無法適應日益龐大和復雜的公共管理職能，因此需要適度放松管制，構建政府調控與市場調節相結合、多元主體參與的水資源管理機制，在這一管理機制中，政府必須實現主動讓位和自我克制，可以考慮在中央層面設立水資源監督管理委員會對水資源進行統一管理;同時，政府開放水資源市場并適當分權，保證社會中間組織及市場主體能夠參與水資源的治理，對社會中間組織進行培育和制約。此外，還需完善公眾參與機制，在相關法律中規定公眾參與的權利，以確保其參與的有效性。甚至可以考慮改革現有的機構設置，以全國層級的水資源管理機構的人員構成為切入點，引入公眾參與機制，或者設立專門的公眾參與機構。

(二)可交易水權法律制度

水資源資本化的前提是水權進入市場進行交易。理論界通說認為，水資源所有權屬于國家，本文所討論的水權是水資源使用權，是具有多項權能的，用益物權性質的權利束。如何在行政主管部門與用水者之間，以及平等用水者之間進行水權交易，是水資源資本化制度構建的基礎。

首先，水權交易法律制度的完善。其一，水權交易的種類。在我國現有制度下，水權交易一般是指取水權的交易，主要分為兩種類型，一種是一級市場中水權的初始分配，即水資源所有權人，國家通過相關政府部門與用水戶之間的水權交易;另一種是二級市場中平等的用水者之間進行的水權交易，不過值得注意的是，在二級市場也不排斥政府在特殊情況下作為交易主體出現。

其二，水權交易的主體。這里需要界定的是水權轉讓人。水權權利人的范圍較廣，包括持有取水許可證的取水權人與沒有取水許可證的取水權人，后者又分為作為水庫、水塘中水資源所有權人的農村集體經濟組織，以及基本生活用水、生產生活及公共利益需要的應急取水等情形下的取水權人。而能夠作為水權轉讓人的僅包含持有取水許可證的權利人，以及作為水庫、水塘中水資源所有權人的農村集體經濟組織兩類，原因在于農村集體經濟組織成員及其他類型的取水權人的權利獲得主要出于公共利益的考慮，若因此獲得經濟利益顯然有失公平。

其三，水權交易的標的限制。不是所有的水資源使用權都可以成為水權交易的對象，我們應借鑒澳大利亞封頂原則，限制水權交易市場的總水量，在保證生活用水和生態用水的前提下，鼓勵水權交易。具體而言，水資源使用權可以劃分為環境用水與經濟用水，后者又可詳細劃分為生活用水、農業用水、工業用水與娛樂用水等，不具有競爭性、營利性等私人權利特性的環境用水與生活用水應當禁止進入水權交易的范疇。

其四，水權交易的價格確定。一是水價的構成。學界內已對該內容形成了較為統一的看法，水價應當包含水資源自身的資源價值、投入勞動力將其從自然資源轉變為社會資源的價值以及對治理水污染造成的環境問題所耗費的價值，即資源水價、工程水價與環境水價。二是水價的制定。有學者指出，只有充分發揮市場機制，利用市場制定水價，才可能發揮價格的杠桿作用，使水資源在不同流轉階段，都能實現其最大價值。但筆者認為，籠統的市場定價容易導致競爭失敗或形成壟斷，應遵循市場調節與政府指導相結合的方式。在一級市場中，應在水資源主管部門設立專門的水價制定部門，負責制定并監管該級市場的水權轉讓價格。該級市場主要是國家對用水戶進行的水資源分配，公益用水、傳統用水和生態用水占據較大比重，價格的制定應更加貼近成本價格。而在二級市場中，應發揮市場定價的作用，由交易雙方制定價格，更有利于水資源資本利益的最大化，但應申報相關部門審核。一般而言，在二級市場中用于交易的價格應高于一級市場初次分配的價格。

四、水資源資本化法律監管制度的建構

水資源資本化法律監管制度是水資源資本化法律規制的核心內容，其內容包括依據什么原則監管、誰來監管、監管什么等內容。下文將從此三方面予以厘清。

(一)風險監管原則的確立

對水資源資本市場的監管，筆者認為，主要應立足于風險監管。作為一項復雜的系統工程，水資源資本化的過程中存在各種風險，例如由于資本市場中投機者的趨利動機等原因而導致負外部性的非系統性風險，以及由于資本市場的交易特點和操作方式而產生的系統性風險。資本市場本身只能轉移風險、分散風險，不能消滅風險，這就需要建立有效的監管機制，避免各種潛在風險成為抑制水資源資本化發展的因素。

對水資源資本市場的風險監管主要包括兩層含義：一是以風險評估為基礎對資本市場的穩健、安全和環境制訂相應的監管標準;二是對于被監管個體組織和企業呈現的危害監管機構目標實現的風險進行評估，且采取相應的執行措施和檢查措施。因此，對水資源資本市場的風險監管應以機構和產品為重點。

首先，對機構的風險監管，其重點在于建立一套完善的事前風險預警、事中危機應對和事后危機處理機制;以實地檢查、非實地檢查、審查監管會議等方式對經營水資源產品的金融機構實行審慎監管;建立信息披露制度，以提高水資源資本市場交易透明度。

其次，對水資源資本產品的風險監管，其重點在于建立產品的市場準入制度，確定市場準入的標準：水資源資本產品應具有經濟目的，必須能夠證明有著明確的市場和潛在的使用者，且并非用于投機或套利;產品的申請機構應證明其具有相應能力，即與該產品的運營相符的，理解、評估、監督和管理該產品風險的內部治理能力和外部融資能力;產品必須具有促進經濟發展的積極影響，且該積極影響將明顯大于有可能被用于投機或套利的消極影響。

(二)監管主體的設立

水資源資本化法律監管的主體是與監管對象的類型密不可分的，亦即，水資源資本化的種類決定了監管主體的設立類型。就當前水資源資本化的種類來看，主要有水銀行、水股票、水期權、水期貨等。水銀行作為水權交易的中介機構，是在水權交易理論基礎與實踐基礎都已具備的前提下，為了更長期穩定的發展水資源資本市場而設立的。Peggy Clifford認為，水銀行是一種用來促進地表水、地下水和儲存權利的合法轉移和市場交換的金融衍生機制。

在水銀行發展日趨穩定的基礎上，水權交易發展逐步成熟，水現貨交易必將不能滿足有效的水資源配置，水資源資本衍生出的能源類金融產品將應運而生，這就包括水股票、水期權、期貨等。其中，水股票是水權擁有者的一種投資憑證，其本質與其他金融股票一致，可以在水銀行或其它水權交易機構的平臺上發行，即水資源使用權的所有者，將自己閑置的水權作價存在水銀行或其它機構中，以此獲得一定的股權，待水權交易完畢后可以獲得相應的收益;水期權是指一種標準化的合約或協議，規定了水期權買方有權在未來的特定時間內以特定價格從賣方處購買(出售)一定量的水;水期貨則是指期權所規定的未來某一段時間交易的水權。

由此可見，水資源資本市場所衍生出的水銀行及其他水產品，兼具金融資本與能源資本的特征，從而對其所進行的監管也可雙管齊下，即金融市場的監管和能源市場的監管。其一，水權交易對象及范圍等因素使得跨流域水銀行與流域內水銀行同時存在。此時，則可以由國家設立不同級別的水資源主管部門，即在中央設立專門的水資源管理機構，對跨流域水銀行進行監管，同時可在不同流域內設立下屬的辦公部門，以監管流域內水銀行。水銀行監管機構的職責應包括授權與監督兩方面：一方面水銀行對于水權交易的主客體選擇、交易的方式等享有主導權，政府部門只需在政策上做出宏觀規定;另一方面，為保證資本市場的發展，監管機構應對水權交易的申請進行審核、并實行登記制度，也對交易的總水量進行控制，避免水權的濫用。其二，對于水股票、水期權、水期貨，可由證監會對具體的水資源資本市場中水股票、水期權、水期貨的發行、上市、交易、退市予以監管。

(三)監管內容的厘清